阎晓宏：“利益平衡”理论一直是著作权立法的重要基础

         历史的回顾

　　我国著作权法律体系建设是伴随着改革开放开始起步的。1979年1月，时任国务院副总理的邓小平同志率领中国政府高级代表团访问美国。中国国家科委主任方毅与美国能源部长施莱辛格就《中美高能物理协定》进行的谈判，因为美方提出的版权问题而陷入僵局。

　　1979年4月，一份关于起草版权法并逐步加入国际版权公约的报告，由国家出版局呈递给国务院副总理耿飙，并转送给中共中央秘书长兼宣传部长胡耀邦。胡耀邦同志批复：“同意报告，请你们赶快动手，组织班子，草拟版权法。”《著作权法》起草工作由此开始启动，拉开了中华人民共和国建立现代著作权法律制度的帷幕。  
 

　　在当时的中国，《著作权法》的制订是一件大事，甚至还引发了思想领域的一场大讨论。有的人认为，作家既然拿了国家的工资，作品就不应该享有著作权；也有些人认为，《著作权法》一旦颁布，影印、重印外国书刊就要向外国人支付巨额的版权费，将影响我国的科研和教学工作。这些认识的存在，反映了当时知识产权意识的淡漠与混乱。

　　经过不懈努力，克服重重困难，《著作权法》于1990年由七届全国人大常委会第十五次会议审议通过，并于1991年6月1日施行。从着手起草到1991年正式实施，《著作权法》制订历经了十余年的漫长过程，这标志着我国的版权事业开启了一个新时代。

　　《著作权法》颁布实施20多年来，对开发、利用和保护知识资源，促进经济、文化、科技和社会发展，提高中国文化软实力，提升国家核心竞争力，促进中国文化在世界范围的传播提供了法律保证，版权在促进经济发展、文化繁荣和科技进步方面的作用越来越明显。

　　但我们也要看到，由于我国《著作权法》制定时尚处于计划经济时代，这部法律不可避免地带有计划经济的烙印。当前，中国发展进入新阶段，人均GDP已接近5000美元，今后将主要通过创新和创新成果的使用来推动经济社会发展，未来国家的核心竞争力将越来越多地体现在知识产权的竞争力上。因此，提高自主创新能力、推进创新成果使用，对中国调整经济结构、转变发展方式、实现可持续发展至关重要。而自主创新离不开知识产权制度的保障。党的十七大明确提出“提高自主创新能力，建设创新型国家”的战略目标；十七届六中全会提出推动社会主义文化大发展大繁荣，特别强调“加大知识产权保护力度，依法惩处侵权行为，维护著作权人合法权益”。正是在这样的大背景下，《著作权法》的修订被提到议事日程。

　　同时，我们要看到，随着高新技术特别是数字网络技术的迅猛发展，著作权法律制度遇到了严峻挑战。自2001年《著作权法》修订第一次确认了网络环境下的信息网络传播权以来，我国的互联网产业保持了高速发展的态势，网民规模、宽带网民数、国家顶级域名注册量三项指标已稳居世界第一，互联网已经成为重要的文化创作生产平台、文化产品传播平台和文化消费平台，越来越多的人把网络作为了解信息、浏览新闻、学习知识、休闲娱乐的主要渠道。大量的信息在互联网上传播，频繁涉及著作权问题，互联网版权问题充满挑战。在这种情况下，修订《著作权法》以适应技术发展的需要也迫在眉睫。

　　在知识产权三大基本法律中，《专利法》已于2008年12月全面完成了第三次修订工作，《商标法》第三次修订现在已经进入国务院审查阶段。相对于《专利法》和《商标法》，《著作权法》调整的社会关系更复杂、矛盾更突出、问题更多，是受到技术进步和社会发展影响最大的一部法律，而修法工作相对滞后，这是知识界普遍关心的一个大问题。2001年和2010年，《著作权法》曾两次对部分条款进行了修订。第一次修订是为了满足加入世界贸易组织的需要，第二次修订是为了履行世界贸易组织关于中美知识产权争端案裁决。这两次修订均具有被动性和局部性的特点，而不是为适应我国经济社会发展和科学技术进步的现实需要作出的主动、全面的调整。

　　因此，修改《著作权法》已成为近年来社会各界在知识产权领域的重点关注。这些呼吁不仅来自司法、行政和教学科研部门，更多来自著作权人和产业界。每年两会期间，人大代表和政协委员都会提出大量关于修改《著作权法》的建议、提案或议案。《著作权法》的修改完善对于贯彻落实科学发展观、推动经济发展方式的改变；对于实施国家知识产权战略纲要、提升我国版权创造、运用、保护和管理水平；对于贯彻落实党的十七届六中全会精神，为促进社会主义文化大发展大繁荣提供法律保障；对于进一步推进对外开放、提高国际影响力意义重大，刻不容缓。

　　第三次修法的思路和原则

　　一是要履行国际条约义务，并借鉴国际社会相关立法的成熟经验和做法。

　　目前，我国已经先后加入6部国际著作权条约：《保护文学艺术作品伯尔尼公约》、《世界版权公约》、《保护录音制品制作者防止未经许可复制其录音制品公约》、世界贸易组织《与贸易有关的知识产权协定》、《世界知识产权组织版权条约》以及《世界知识产权组织表演和录音制品条约》。我们要认真查找我国现行《著作权法》与我国加入的国际条约之间的差距，使我国《著作权法》达到相关国际条约的门槛，切实履行国际义务，树立我国负责任大国形象。同时，要密切跟踪和关注国际著作权制度发展趋势，借鉴国际社会相关立法的成熟经验和做法。当前，随着经济全球化和世界一体化的深入发展，世界各国、各地区不断完善著作权法律。由于发展阶段不同，发达国家和发展中国家在著作权领域的分歧将长期存在，为维护各自的经济利益和本国国际竞争力，各方都在积极争夺国际著作权规则调整的主导权。特别是近年来，在世界贸易组织、世界知识产权组织等多边谈判场合以及中美、中欧等双边谈判场合，版权问题始终是热点和焦点问题。为应对新技术条件下著作权的保护问题，世界各国和地区纷纷出台了一系列新的法律和制度，不断形成新的有重要影响的著作权判例。

　　因此，在此次修法中，我们要深入比较研究并充分借鉴国际社会著作权法律制度，使我国《著作权法》符合相关国际条约的规定，体现国际著作权法制发展动态。体现国际公约原则的关键是要把这些原则贯穿到条文之中，不能前后不一致，保持原则和条款的统一，逻辑的统一。

　　二是要妥善处理好创作者、传播者、使用者和社会公众利益的基本平衡，妥善处理好保护版权与保障传播的关系，既要防止权利滥用，又能保障权利行使，保持版权制度的动态平衡。

　　自《著作权法》诞生以来，无论技术如何发展变化，“利益平衡”理论一直是著作权立法的基本精神和重要基础。既要有利创造，也要有利使用，还要有利保护。新技术的每一次发展，都会打破当时的平衡状态，经过《著作权法》的革新而达到一种新的利益平衡。利益平衡原则既为《著作权法》的完善提供理论指导，也为具体的著作权制度设计提供基本准则。

　　在这次修法中怎样体现平衡性？我理解把产业发展和鼓励创新结合起来，把使用者和权利人结合起来这就是平衡。我们要从平衡性的角度整体把握、思考制度构建问题：我们应该完善什么、修订什么、限制什么、保护什么。如修法的重点问题，我们面对的问题很多，但是层级不一样，重点不一样，有些问题到什么程度，需要我们认真思考。如版权保护限期问题，是不是越长越好，值得我们从鼓励创新、又使更多人受益的角度来思考。特别在当前互联网环境下，数字网络技术的发展，一方面增加了公众使用作品的机会，但另一方面也显然削弱了著作权人对作品的控制。数字技术使既有的利益相对平衡状态被逐步打破，权利滥用或者权利行使困难时有发生。这次修法，必须充分听取、深入研究各方利益诉求，把握好利益平衡原则，妥善处理好创作者、传播者和社会公众的利益关系，很好地平衡作品的保护和作品的使用问题，一方面要保障著作权人合法权益，另一方面要有利于作品的传播和公共文化事业的发展。

　　三是从实际出发，充分考虑我国国情。我们不能抽象地讲“大修小修中修”，而是要从实际出发，着眼于解决现实中遇到的突出问题。

　　要分清楚哪些是目前实践中迫切需要通过调整法律制度来解决的问题，哪些是法律执行中的问题，哪些问题是国际社会共同面对的，哪些问题是中国社会独有的，要找出问题、找准问题，深入科学地研究和论证解决方案。立足国情和实际，不能完全从“应当”出发，而是要扎根于而不是超越或者离开基本国情。同时，我们还要关注到一些发展的前瞻性。我主张要立足实际，解决实际问题，但也要有一些前瞻性，不可能时隔几年频繁修订。这也是中国立法和修法的实际。如2001年修订时增加了“信息网络传播权”，就具有一定的前瞻性。假如没有这条，就没有以后《信息网络传播权保护条例》的出台，就会遇到很多问题。

　　因此，我们修法的基本原则是：在达到国际标准的前提下，充分考虑我国国情，从中国实际出发，使《著作权法》能够适应经济、社会、文化和技术进步发展的需求，有利于推动文化发展繁荣和各类文化作品的有效传播，使权利人实现自己的权益，作品得到广泛传播使用，公众获得更多的文化享受，公众受益、产业发展。

　　第三次修法的进展情况

　　根据国务院领导批示和国务院立法工作计划，2011年7月，国家版权局召集相关部门和专家在京举行了“《著作权法》第三次修订启动会议暨专家聘任仪式”，标志着《著作权法》第三次修订工作正式启动。

　　为广泛听取社会各界意见和建议，我们成立了《著作权法》修订工作专家委员会，成员来自各相关部门、权利人组织、产业界、实务界、社会团体以及科研院所等。我们还邀请社会各界包括行政机关、人民法院、社会团体、科研院所、产业界、专家学者等近200家单位和个人就《著作权法》修订工作提出意见。同时，为保证修法工作质量，国家版权局专门委托了三家教学科研单位（中国人民大学知识产权学院、中国社会科学院法学所知识产权研究中心、中南财经政法大学知识产权研究中心）分别起草《著作权法》修订专家建议稿。在专家建议稿的基础上，今年2月下旬，形成《著作权法》修改草案文本，并召集专家对草案进行讨论和多次修改。3月31日，国家版权局向社会发布了《著作权法（征求意见稿）》。

　　《著作权法（征求意见稿）》的内容主要包括：1.将目前规定于行政法规中，应在《著作权法》中规定的一般性问题上升至法律中——主要是《著作权法实施条例》、《计算机软件保护条例》和《信息网络传播权保护条例》三部行政法规中的内容，如著作权产生时间、“三步检验法”、技术保护措施和权利管理信息等；2.根据国际公约的基本要求，在现行《著作权法》中增加必要内容，使其与相关国际条约一致——如作者的出租权、表演者出租权、技术保护措施和权利管理信息等；3.将实践证明行之有效的司法解释的相关规定上升到《著作权法》中——如著作权和相关权登记、委托作品的使用等；4.将业界反复呼吁和实践中迫切需要的，在征求意见过程中初步达成共识的内容写入法律中——如著作权集体管理组织延伸性集体管理、实用艺术作品、信息网络传播权和广播权的界定、视听作品归属、职务作品归属、著作权专有许可和转让登记、著作权纠纷行政调解等。

　　这次修法，是《著作权法》实施20年的实践基础以及我国进一步扩大开放的背景下进行的，社会关注度高，我主张我们修法的每一步都要更加公开透明。我们不怕在修法过程中有分歧意见，不仅要请专家来讨论，也要放在社会上公开讨论，这是很有意义的一件事情。公开透明的过程，是一个征求意见的过程，也是一个统一认识的过程，有些事经过讨论更能形成共识，达到平衡。现在，不仅很多权利人和权利人组织积极参与修法讨论，还有很多产业界人士加入，他们的希望和诉求都应该在《著作权法》修订中有所体现。我们欢迎社会各界提出意见，集思广益，凝聚权利人、产业界、法律界和社会各界的共同智慧。在征求意见后，我们将进一步加快工作进度，修改完善草案，争取今年年底提交国务院，明年提交本届全国人大，推动《著作权法》尽早修订出台。

　　（此文为新闻出版总署副署长、国家版权局副局长阎晓宏在国家版权局《著作权法》修订工作专家委员会第一次会议上的讲话，发表时有删改，标题为编者所加）

　　自《著作权法》诞生以来，无论技术如何发展变化，“利益平衡”理论一直是著作权立法的重要基础。既要有利创造，也要有利使用，还要有利保护。